La condición metropolitana está presente en la gran mayoría de los debates y propuestas sobre la ciudad contemporánea, tanto en aquellos que se refieren a sus aspectos físicos y territoriales más directos, como a los que involucran cuestiones sociales, económicas y culturales. La cuestión política (de la que es bueno recordar que constituye la base de definición de lo metropolitano, ya que esta se refiere en su origen a la extensión de una ciudad o urbanización sobre distintas áreas jurisdiccionales) es entre todas ellas una de las más evidentemente irresueltas: ¿cómo se gobierna la ciudad metropolitana, como se articula a las distintas instancias locales, regionales, nacionales y hasta supranacionales en la gestión pública de la urbanización contemporánea?

Si algo define a la aglomeración metropolitana en sus diversas formas, y a los intentos para su gobierno, es la falta de precisión y rigor de las distintas definiciones que los involucran: tanto en lo que se refiere a la extensión y definición territorial como en cuanto a su mismo nombre. ¿Cuáles son, por ejemplo, las diferencias entre núcleo metropolitano, conurbación, aglomerado metropolitano, área metropolitana, región metropolitana, "ciudad de ciudades" y megalópolis? ¿Cómo se definen sus extensiones: por contigüidad geográfica, por continuidad del tejido construido, por sus relaciones funcionales, por niveles de centralidad y subcentralidad, por los flujos de transporte, por dinámicas poblacionales o de uso del suelo? ¿Cómo se definen –preguntó Javier Fernández Castro en uno de los paneles- estos territorios en mutación permanente? Más allá de las formalidades estadísticas o de las definiciones demográficas, esta ambigüedad es propia de las ciudades contemporáneas y se une a otras características propias de una organización "débil" y flexible: dispersión territorial, pérdida de capacidad simbólica, descentramiento y descentralización. Y también (de paso) al predominio del "pensamiento débil" y las aparentes pérdidas de jerarquía de la organización social y empresarial.

Del voluntarismo...

Ante el fracaso de las experiencias metropolitanas de décadas anteriores (la autoridad del Gran Londres cerrada por la Thatcher, la autoridad barcelonesa cerrada por Jordi Pujol) los intentos de gobierno metropolitano en los `80 y `90 se basaron generalmente en la asociación voluntaria de municipios, sin carácter vinculante, con pocas atribuciones y presupuestos limitados. Varias circunstancias, entre las que no se pueden dejar de mencionar los más recientes cambios políticos en Europa y Latinoamérica (y sobre todo la aparente decadencia y retroceso global del "pensamiento único") y la evidencia de la necesidad de gestión integrada en las áreas metropolitanas("¿quien va a tomar las grandes decisiones de inversión, sin gobierno metropolitano?", se preguntó en el encuentro el mexicano Roberto Eibenschutz Hartman), hacen posible en los años recientes el regreso del debate. En el año 2000 se restablece la autoridad metropolitana londinense, con el liderazgo del duro "Red" Kenny Livingstone (cuya realización más trascendente es hasta ahora el establecimiento del "road pricing" en el centro de Londres); en el encuentro de UR-BAL, los expertos de la Mancomunitat de Municipios de Barcelona anunciaron la futura institucionalización de dicho organismo, en conjunto con las Autoridades de Transporte y Medio Ambiente.

...a la institucionalidad

Y por otro lado, uno de los criterios que sustentan esta nueva flexibilidad es la convicción de que no todos los temas municipales involucran a todos los municipios: esto justifica una pluralidad y flexibilidad de temas e instrumentos. Según Rodríguez la pregunta acerca de cómo se gobierna un área metropolitana no es académica sino política, y en realidad debería formularse: ¿cómo se construye un gobierno democrático metropolitano? Para Garay, en definitiva, se trata de dispositivos (en el sentido foucaultiano) más que de instituciones.

Nadie gana elecciones ni manifiesta en las calles por un gobierno metropolitano... El ciudadano de a pie, los medios de comunicación, la opinión pública en general carecen de vinculación cotidiana con este tema: según Rodríguez, "no forma parte del sentido común". Y en general, los vínculos de las comunidades locales con los temas metropolitanos se dan de una manera conflictiva y solo desde el interés local. Eibenchutz citó dos casos del Distrito Federal mexicano: la oposición de unas comunidades agrícolas de Texcoco a la implantación del aeropuerto principal de la aglomeración, y la de unos vecinos de clases acomodadas a la construcción de un ramal del tren elevado. En 1995, los ciudadanos de Rotterdam se manifestaron en una abrumadora mayoría en contra de la creación de un autoridad metropolitana, temiendo la pérdida de calidad de vida e institucional y de su identidad urbana. Quizás influya también el desprestigio de la política, la proliferación de ideologías antiestatales, y el aura de ingeniería institucional sofisticada y de creación de nuevos focos de gasto público que en general rodea a los proyectos de gobernabilidad metropolitana. Pero, como sostuvo Alfredo Rodríguez, y a pesar de que la gobernabilidad metropolitana constituye una construcción social y política lenta, compleja e incierta, es imprescindible instalar el tema en la opinión pública (en palabras de Iglesias, confeccionar una agenda metropolitana)

Alfredo Rodríguez citó una buena cantidad de motivos que hace difícil la aceptación por los poderes políticos de cualquier propuesta de gobernabilidad metropolitana: nadie quiere ceder poder sobre el territorio, ni espacio en los medios de comunicación, ni partidas presupuestarias; los empleados públicos temen por sus empleos, etc. Los casos citados de Londres y Barcelona ejemplifican otra variable de complejidad política: el temor de los gobiernos conservadores a otorgar poder a las aglomeraciones metropolitanas.

En realidad, cada metrópolis tiene su propia historia política y diversas condiciones de la realidad que a veces obstruyen y a veces facilitan el abordaje metropolitano. En Europa, la actual tendencia a la descentralización y la regionalización es producto a la vez de la tendencia histórica y de las estrategias más generales de la Unión Europea. Algunas ciudades se insertan en realidades territoriales mayores que favorecen el tratamiento de los temas metropolitanos: por ejemplo, Zaragoza y su ejido municipal de más de 1000 km2 de superficie, o el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Madrid que casi coincide con la región metropolitana. En otros casos existen incentivos del gobierno central a la asociatividad: en Francia, las leyes de ordenación y desarrollo sostenible del territorio, de aglomeraciones o de fortalecimiento y simplificación de la cooperación intermunicipal, y de solidaridad y renovación urbana, han dado inicio a un proceso extraordinario de aglomeración, con 120 comunidades instituidas en apenas dos años. En estas "comunidades de aglomeración" ya vive más del 90% de la población francesa; tienen competencias obligatorias en la planificación territorial, el desarrollo económico, la vivienda y la integración urbana; y optativas en cuanto a la red viaria, estacionamientos, saneamiento, agua, medioambiente y equipamientos culturales y recreativos. En Italia, la legislación permite constituir agrupaciones de municipios en áreas caracterizadas por la homogeneidad histórica, socioeconómica y cultural.

Stela Farías, prefecta del municipio de Alvorada, en el área metropolitana de Porto Alegre, reivindicó enfáticamente el rol de las ciudades periféricas de las metrópolis, y propuso una red mundial que las integre y organice. Las caracterizó (al menos a las periferias metropolitanas latinoamericanas) por los bajos ingresos, la carencia de servicios y la ocupación desordenada e irregular, y también sostuvo la necesidad de iniciar políticas compensadoras al respecto. La periferia metropolitana brasileña, según Costa Lopes, crece a un ritmo dos veces y media más acelerado que las ciudades centrales. Garay planteó al respecto su opinión sobre la necesaria homogeneidad de los municipios integrantes de una región metropolitana que intente autogobernarse: como sostiene Torra i Xicoy, no hay gobernabilidad metropolitana sin municipios fuertes.

Alberto Costa Lopes expuso el caso de los municipios del valle de Itajaí, que acordaron resolver cuestiones en común a partir de una inundación. Se mencionó en el Encuentro el caso de Buenos Aires, donde el único tema de la agenda entre el Gobernador Solá y el Jefe de Gobierno Ibarra parece ser el de la inseguridad. ¿Es la catástrofe, o su amenaza, una oportunidad para acelerar los procesos de gobernabilidad metropolitana? ¿Es, en todo caso, la única oportunidad? La pregunta resulta perturbadora, si se tiene conciencia de los peligros que acechan a las grandes metrópolis, en especial las del mundo subdesarrollado. Y no solo las catástrofes ambientales (contaminación del agua y el aire, crisis o colapso de los sistemas de saneamiento o de gestión de los residuos urbanos) sino las que resultan de la extrema pobreza, la inseguridad, los conflictos sociales y políticos irresueltos.

¿Quién gana cuando todos pierden?

A la pregunta de Rodríguez sobre "quien gana con el desgobierno de la metrópolis", Eibenschutz contestó que son los lobbies empresariales y algunos personajes políticos (que no los partidos) los que ganan. Costa Lópes habló también de las supuestas "deseconomías de aglomeración" que en realidad encubren economías de otro tipo. Las corporaciones empresariales tienen sus propias pautas de gobernabilidad metropolitana: pueden "saltar" por encima de los municipios y hasta generar los temas de la agenda metropolitana. Empresas de servicios, proveedores de infraestructuras, grandes cadenas comerciales o recreativas, en un contexto de desorganización territorial, pueden enfrentar sin mayores problemas a cualquier municipio, y hasta recurrir a una suerte de "extorsión" con la amenaza de retirar o frenar inversiones. Esto desmerece el poder y la legitimidad de la autoridad local, y afecta especialmente a los municipios más pobres o con menor capacidad de negociación política.

Las formas de gobernabilidad del territorio tienen idas y vueltas seculares. En el Siglo de Oro español, Lope de Vega escribía obras como Fuenteovejuna o Peribañez y el comendador de Ocaña, donde la intervención del poder central, el rey, era reclamada por las comunidades locales para frenar los abusos de los señores de la tierra y los comendadores. Una fórmula como "el mejor alcalde, el rey", comprensible en el momento de formación de las nacionalidades europeas, sería absolutamente impensable en el actual contexto de descentralización y fortalecimiento de las autoridades más cercanas a la población. La federalización de Buenos Aires y Santiago ocasionó cruentas guerras civiles en Argentina y Chile durante el siglo XIX: todavía hoy los prejuicios culturales y políticos entre "porteños", "bonaerenses" y "provincianos" generan resquemores y tensiones.

MC