La construcción de un gobierno democrático metropolitano
Debate
y propuestas en el Encuentro del Proyecto UR-BAL.

- - - Sao Paulo - -
La
condición metropolitana está presente en la
gran mayoría de los debates y propuestas sobre la ciudad
contemporánea, tanto en aquellos que se refieren a sus aspectos
físicos y territoriales más directos, como a los que
involucran cuestiones sociales, económicas y culturales.
La cuestión política (de la que es bueno recordar
que constituye la base de definición de lo metropolitano,
ya que esta se refiere en su origen a la extensión de una
ciudad o urbanización sobre distintas áreas jurisdiccionales)
es entre todas ellas una de las más evidentemente irresueltas:
¿cómo se gobierna la ciudad metropolitana, como se
articula a las distintas instancias locales, regionales, nacionales
y hasta supranacionales en la gestión pública de la
urbanización contemporánea?
El reciente Encuentro del
Proyecto
UR-BAL,"Organización
de áreas metropolitanas e instrumentos de intervención",
organizado por la Municipalidad
de Malvinas Argentinas
en Buenos Aires los días 23 y 24 de marzo, fue un ámbito
excelente de discusión sobre este tema entre expertos europeos
y latinoamericanos. Coordinado por Norberto Iglesias (Director de
Planeamiento de Malvinas Argentinas, municipio del área metropolitana
de Buenos Aires) y por Ramón Torra i Xicoy (Director de Servicios
Técnicos de la Mancomunitat
de Municipis de Barcelona),
las distintas ponencias analizaron el estado de la cuestión
en algunas ciudades europeas (Barcelona, Berlín y París),
la situación de la Zona Metropolitana del Valle de México,
el pasado, presente y futuro de la agenda metropolitana en Brasil,
una propuesta polémica y motivadora de Alfredo Garay para
la conformación de una autoridad metropolitana de Buenos
Aires, y el análisis crítico de Alfredo Rodríguez
sobre la evolución de la idea del gobierno metropolitano.
Fueron los ejes de un rico debate que dejó, como conclusión,
algunas coincidencias generales que revisaremos en esta nota.
La vaguedad y ambigüedad de lo metropolitano
Si algo define
a la aglomeración metropolitana en sus diversas formas, y
a los intentos para su gobierno, es la falta de precisión
y rigor de las distintas definiciones que los involucran: tanto
en lo que se refiere a la extensión y definición territorial
como en cuanto a su mismo nombre. ¿Cuáles son, por ejemplo,
las diferencias entre núcleo metropolitano, conurbación,
aglomerado metropolitano, área metropolitana, región
metropolitana, "ciudad de ciudades" y megalópolis?
¿Cómo se definen sus extensiones: por contigüidad geográfica,
por continuidad del tejido construido, por sus relaciones funcionales,
por niveles de centralidad y subcentralidad, por los flujos de transporte,
por dinámicas poblacionales o de uso del suelo? ¿Cómo
se definen –preguntó Javier Fernández Castro en uno
de los paneles- estos territorios en mutación permanente?
Más allá de las formalidades estadísticas o
de las definiciones demográficas, esta ambigüedad es
propia de las ciudades contemporáneas y se une a otras características
propias de una organización "débil" y
flexible: dispersión territorial, pérdida de capacidad
simbólica, descentramiento y descentralización. Y
también (de paso) al predominio del "pensamiento débil"
y las aparentes pérdidas de jerarquía de la organización
social y empresarial.
Del voluntarismo...
Ante el fracaso
de las experiencias metropolitanas de décadas anteriores
(la autoridad del Gran Londres cerrada por la Thatcher, la autoridad
barcelonesa cerrada por Jordi Pujol) los intentos de gobierno metropolitano
en los `80 y `90 se basaron generalmente en la asociación
voluntaria de municipios, sin carácter vinculante, con
pocas atribuciones y presupuestos limitados. Varias circunstancias,
entre las que no se pueden dejar de mencionar los más recientes
cambios políticos en Europa y Latinoamérica (y sobre
todo la aparente decadencia y retroceso global del "pensamiento
único") y la evidencia de la necesidad de gestión
integrada en las áreas metropolitanas("¿quien va
a tomar las grandes decisiones de inversión, sin gobierno
metropolitano?", se preguntó en el encuentro el
mexicano Roberto Eibenschutz Hartman), hacen posible en los años
recientes el regreso del debate. En el año 2000 se
restablece la autoridad metropolitana londinense, con el liderazgo
del duro "Red" Kenny Livingstone (cuya realización
más trascendente es hasta ahora el establecimiento del "road
pricing" en el centro de Londres); en el encuentro de UR-BAL,
los expertos de la Mancomunitat de Municipios de Barcelona anunciaron
la futura institucionalización de dicho organismo, en conjunto
con las Autoridades de Transporte y Medio Ambiente.
...a la institucionalidad
Como contraparte,
la nueva institucionalidad metropolitana se plantea como
más contractual y flexible, "matricial", a
diferencia del modelo de gestión coercitivo, rígido
y aparatual que predominó en las experiencias y teorías
desde la posguerra a los `70. Alberto Costa Lopes, experto brasileño
del IBAM,
Instituto Brasileño de Administración Municipal,
sostuvo el paso de una "coerción simétrica"
(el modelo de las agencias públicas y los gobiernos formales)
a un voluntarismo sin modelo que aun predomina en la actualidad
(el de las asociaciones o agrupaciones de municipios, el de los
Consejos de Alcaldes), y del que se pretende avanzar hacia una gestión
sustentable del territorio metropolitano. Según Costa Lopes,
los próximos pasos de la experiencia brasileña serán
la evolución desde el Estatuto de las Ciudades hasta el Estatuto
de las Metrópolis, y la búsqueda de un Fondo de Sustentabilidad
y un Pacto Legislativo Metropolitano.
Y por otro lado,
uno de los criterios que sustentan esta nueva flexibilidad es la
convicción de que no todos los temas municipales involucran
a todos los municipios: esto justifica una pluralidad y flexibilidad
de temas e instrumentos. Según Rodríguez la pregunta
acerca de cómo se gobierna un área metropolitana no
es académica sino política, y en realidad debería
formularse: ¿cómo se construye un gobierno democrático
metropolitano? Para Garay, en definitiva, se trata de dispositivos
(en el sentido foucaultiano) más que de instituciones.
La ausencia en la agenda social
Nadie gana elecciones
ni manifiesta en las calles por un gobierno metropolitano... El
ciudadano de a pie, los medios de comunicación, la opinión
pública en general carecen de vinculación cotidiana
con este tema: según Rodríguez, "no forma
parte del sentido común". Y en general, los vínculos
de las comunidades locales con los temas metropolitanos se dan de
una manera conflictiva y solo desde el interés local. Eibenchutz
citó dos casos del Distrito Federal mexicano: la oposición
de unas comunidades agrícolas de Texcoco a la implantación
del aeropuerto principal de la aglomeración, y la de unos
vecinos de clases acomodadas a la construcción de un ramal
del tren elevado. En 1995, los ciudadanos de Rotterdam se manifestaron
en una abrumadora mayoría en contra de la creación
de un autoridad metropolitana, temiendo la pérdida de calidad
de vida e institucional y de su identidad urbana. Quizás
influya también el desprestigio de la política, la
proliferación de ideologías antiestatales, y el aura
de ingeniería institucional sofisticada y de creación
de nuevos focos de gasto público que en general rodea a los
proyectos de gobernabilidad metropolitana. Pero, como sostuvo Alfredo
Rodríguez, y a pesar de que la gobernabilidad metropolitana
constituye una construcción social y política lenta,
compleja e incierta, es imprescindible instalar el tema en la
opinión pública (en palabras de Iglesias, confeccionar
una agenda metropolitana)

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- - México DF - - -
La conflictividad política
Alfredo Rodríguez
citó una buena cantidad de motivos que hace difícil
la aceptación por los poderes políticos de cualquier
propuesta de gobernabilidad metropolitana: nadie quiere ceder
poder sobre el territorio, ni espacio en los medios de comunicación,
ni partidas presupuestarias; los empleados públicos temen
por sus empleos, etc. Los casos citados de Londres y Barcelona ejemplifican
otra variable de complejidad política: el temor de los gobiernos
conservadores a otorgar poder a las aglomeraciones metropolitanas.
En realidad,
cada metrópolis tiene su propia historia política
y diversas condiciones de la realidad que a veces obstruyen y a
veces facilitan el abordaje metropolitano. En Europa, la actual
tendencia a la descentralización y la regionalización
es producto a la vez de la tendencia histórica y de las estrategias
más generales de la Unión Europea. Algunas ciudades
se insertan en realidades territoriales mayores que favorecen el
tratamiento de los temas metropolitanos: por ejemplo, Zaragoza y
su ejido municipal de más de 1000 km2 de superficie, o el
ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Madrid
que casi coincide con la región metropolitana. En otros casos
existen incentivos del gobierno central a la asociatividad:
en Francia, las leyes de ordenación y desarrollo sostenible
del territorio, de aglomeraciones o de fortalecimiento y simplificación
de la cooperación intermunicipal, y de solidaridad y renovación
urbana, han dado inicio a un proceso extraordinario de aglomeración,
con 120 comunidades instituidas en apenas dos años. En estas
"comunidades de aglomeración" ya vive más
del 90% de la población francesa; tienen competencias obligatorias
en la planificación territorial, el desarrollo económico,
la vivienda y la integración urbana; y optativas en cuanto
a la red viaria, estacionamientos, saneamiento, agua, medioambiente
y equipamientos culturales y recreativos. En Italia, la legislación
permite constituir agrupaciones de municipios en áreas caracterizadas
por la homogeneidad histórica, socioeconómica y cultural.
En Latinoamérica,
en la última década se ha avanzado en la autonomía
política de numerosas ciudades capitales, incluyendo
Buenos Aires y México D.F. Esto permite encarar procesos
más complejos de regionalización y metropolitanización.
Alfredo Garay presentó en URBAL una interesante propuesta
de gobernabilidad metropolitana, fundada en el consenso entre
los Gobiernos de la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires, y
en el retiro del gobierno nacional de las cuestiones metropolitanas.
A cargo de esta autoridad se encontraría una persona designada
por ambos jefes de gobierno, una especie de "ministro compartido"
por las dos instancias territoriales. Más allá de
los cuestionamientos que se le hicieron, por ejemplo sobre el rol
de los municipios, por cierto autoritarismo que algunos vieron en
la propuesta, o desde el punto de vista constitucional (en particular
Daniel Sabsay, de la FARN),
la propuesta de Garay constituye un interesante avance sobre un
tema difícil, dados los resquemores que generan tanto la
Capital como el Conurbano en el imaginario político argentino,
y la propia historia de Buenos Aires como eje de conflictos civiles
acerca de su rol nacional.
La Periferia
Stela Farías,
prefecta del municipio de Alvorada, en el área metropolitana
de Porto Alegre, reivindicó enfáticamente el rol de
las ciudades periféricas de las metrópolis,
y propuso una red mundial que las integre y organice. Las caracterizó
(al menos a las periferias metropolitanas latinoamericanas) por
los bajos ingresos, la carencia de servicios y la ocupación
desordenada e irregular, y también sostuvo la necesidad de
iniciar políticas compensadoras al respecto. La periferia
metropolitana brasileña, según Costa Lopes, crece
a un ritmo dos veces y media más acelerado que las ciudades
centrales. Garay planteó al respecto su opinión sobre
la necesaria homogeneidad de los municipios integrantes de
una región metropolitana que intente autogobernarse: como
sostiene Torra i Xicoy, no hay gobernabilidad metropolitana sin
municipios fuertes.
La oportunidad
Alberto Costa
Lopes expuso el caso de los municipios del valle de Itajaí,
que acordaron resolver cuestiones en común a partir de una
inundación. Se mencionó en el Encuentro el caso de
Buenos Aires, donde el único tema de la agenda entre el Gobernador
Solá y el Jefe de Gobierno Ibarra parece ser el de la inseguridad.
¿Es la catástrofe, o su amenaza, una oportunidad para
acelerar los procesos de gobernabilidad metropolitana? ¿Es, en todo
caso, la única oportunidad? La pregunta resulta perturbadora,
si se tiene conciencia de los peligros que acechan a las grandes
metrópolis, en especial las del mundo subdesarrollado. Y
no solo las catástrofes ambientales (contaminación
del agua y el aire, crisis o colapso de los sistemas de saneamiento
o de gestión de los residuos urbanos) sino las que resultan
de la extrema pobreza, la inseguridad, los conflictos sociales y
políticos irresueltos.
¿Quién gana cuando todos pierden?
A la pregunta
de Rodríguez sobre "quien gana con el desgobierno de
la metrópolis", Eibenschutz contestó que son
los lobbies empresariales y algunos personajes políticos
(que no los partidos) los que ganan. Costa Lópes habló
también de las supuestas "deseconomías de aglomeración"
que en realidad encubren economías de otro tipo. Las corporaciones
empresariales tienen sus propias pautas de gobernabilidad metropolitana:
pueden "saltar" por encima de los municipios y hasta generar
los temas de la agenda metropolitana. Empresas de servicios, proveedores
de infraestructuras, grandes cadenas comerciales o recreativas,
en un contexto de desorganización territorial, pueden enfrentar
sin mayores problemas a cualquier municipio, y hasta recurrir a
una suerte de "extorsión" con la amenaza de retirar
o frenar inversiones. Esto desmerece el poder y la legitimidad de
la autoridad local, y afecta especialmente a los municipios más
pobres o con menor capacidad de negociación política.
¿Quién es ahora "el mejor alcalde"?
Las formas de
gobernabilidad del territorio tienen idas y vueltas seculares. En
el Siglo de Oro español, Lope de Vega escribía obras
como Fuenteovejuna o Peribañez y el comendador
de Ocaña, donde la intervención del poder central,
el rey, era reclamada por las comunidades locales para frenar los
abusos de los señores de la tierra y los comendadores. Una
fórmula como "el mejor alcalde, el rey",
comprensible en el momento de formación de las nacionalidades
europeas, sería absolutamente impensable en el actual contexto
de descentralización y fortalecimiento de las autoridades
más cercanas a la población. La federalización
de Buenos Aires y Santiago ocasionó cruentas guerras civiles
en Argentina y Chile durante el siglo XIX: todavía hoy
los prejuicios culturales y políticos entre "porteños",
"bonaerenses" y "provincianos" generan resquemores
y tensiones.
Pero en todo
caso, el establecimiento de instancias de gobernabilidad metropolitana
parece una cuestión ineludible para la agenda política
de los próximos años. Jordi Borja, en "La
Ciudad Conquistada"
(ir
a número 15 de cdlc),
incluye el derecho al gobierno metropolitano o plurimunicipal
como uno de los "derechos urbanos" necesarios para la
renovación de la cultura política, reclamando que
se tenga "más en cuenta a las personas que a los
kilómetros cuadrados". Oriol Nello reclama, a la
vez, que el gobierno metropolitano y sus instrumentos (administrativos,
financieros, urbanísticos) sea el final de una reflexión
que empiece con las dinámicas urbanas y las políticas
públicas, y no "el principio, como a menudo se hace".
De todo esto
trató el Encuentro de UR-BAL en Buenos Aires. Rico en cuanto
a presentación de casuística y generación de
debates, e incluso en polémicas, el encuentro tuvo un claro
objetivo que se sintetiza en las palabras de Alfredo Rodríguez,
sobre la necesidad de que el gobierno de las metrópolis sirva
para que sus habitantes "vivamos mejor".
MC

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- - Santiago - -
El
Programa URB-AL
es un programa de cooperación
descentralizada, adoptado por la Comisión Europea en diciembre
de 1995, que va dirigido a las autoridades locales de las ciudades,
aglomeraciones y regiones de la Unión Europea y de América
Latina. Este Programa tiene como objetivo el desarrollo de una asociación
directa y durable entre los municipios y otros actores locales y
contempla, entre otras acciones, la asistencia financiera de Europa
hacia los municipios de América Latina. Son propósitos
generales del Programa URBAL: reforzar las capacidades de acción
de las colectividades locales en el desarrollo social, económico
y cultural de las zonas urbanas; fortalecer las capacidades
estructurales de las autoridades locales aportando información
a sus recursos humanos y difundir las buenas prácticas de
desarrollo local en ciudades europeas y latinoamericanas. El programa
está organizado en redes temáticas: grupos de gobiernos
locales de la Unión Europea y de América Latina, movilizadas
alrededor de un tema prioritario de la problemática urbana.
Los objetivos de las redes temáticas son la identificación
de prioridades comunes y la articulación de mecanismos e
instrumentos de acción entre las autoridades locales de las
dos regiones.
Como parte del proyecto
"Organización de áreas metropolitanas e instrumentos
de intervención", actualmente se está realizando
una encuesta cuestionario marco con las administraciones de Lisboa,
Oporto y Stuttgart. Son socios del proyecto la Mancomunitat de Municipis
de l´Area Metropolitana de Barcelona, la Municipalidad de Malvinas
Argentinas, el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,,
el Ayuntamiento de Mollet Vallés (Cataluña), la Municipalidad
Distrital de Bella Vista (Perú) y la Secretaría de
Asuntos Municipales de la Nación Argentina
El
Municipio de Malvinas Argentinas está trabajando actualmente
en temáticas vinculadas a la planificación y gestión
urbanas, incluída la cuestión metropolitana: ver por
ejemplo los sitios de la Unidad Temática de Desarrollo Urbano
de la Red
de Mercociudades y del
Foro de Urbanismo
Metropolitano.
El
Encuentro del Proyecto UR-BAL se realizó en la sede de la
Federación Argentina de Municipios (FAM).
La
Fundación Ambiente y Recursos Naturales
(FARN)
ha
desarrollado unas "Recomendaciones para una región
metropolitana sustentable", formuladas por Daniel Sabsay,
María del Carmen García, Andrés Napoli y Daniel
Ryan.
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