 |
conocimiento,
reflexiones y miradas sobre la ciudad |
|
año 3- número 23 - Septiembre 2004 |
|
|
 |
 |
 |
| Política de las ciudades | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
El gigantismo urbano, la descentralización socio-política y económica, las regiones, la financiación de las ciudades, los principios de solidaridad y asistencia fiscal. Por José Ariel Núñez N.
de la R.: Viene del número 20.
La Constitución de 1853 y la de 1994, presentan un método de aparente separación de fuentes, ya que así lo esbozan de manera general, pero sin determinar, como la Constitución Alemana, cuales tributos son exclusivos de la Nación, cuales de las Provincias y cuales de las Municipalidades. Como la determinación precisa de las definiciones del método que adoptan tanto la Nación como cada una de las Provincias, está contenida en las normas y leyes, no es posible trazar un perfil común a todas ellas, salvo el de una impensada mezcla del método de separación de fuentes con el de participación y de asignaciones, en ese orden de importancia. Ello, unido a ciertas circunstancias puntuales de coyuntura, conforman un panorama real poco propicio para las conclusiones académicas. Ocurre que en la determinación de las normativas vigentes, ha imperado factores políticos de oportunidad, con más presiones de las economías regionales y hasta de las economías internacionales en función de la globalización operada en la década del 90. Ni la Constitución Nacional, ni las Provinciales definen el "régimen fiscal público", con la claridad de concepto y determinación de bases que preconizaba Alberdi en sus Bases.
La reforma de 1994 incorporó en el art.75 de la Constitución,las normas a que debe adecuarse la sanción de la nueva ley de coparticipación. Se destacan los siguientes caracteres:
Bases para el nuevo régimen de Coparticipación: siguiendo el lineamiento propuesto ante la XII Conferencia Nacional de Abogados convocada por la F.A.C.A. en octubre de 1995, no debe establecerse un sistema de reparto matemático sino, que reconociendo que los distintos sujetos forman un solo cuerpo, el régimen de distribución se fundará en los principios de razonabilidad y de solidaridad que permitan a todos la disposición de recursos genuinos que signifiquen una igualdad de oportunidades para el desarrollo socio económico. A continuación se sintetizan las pautas propuestas para la elaboración del proyecto de nueva ley de coparticipación impositiva: I . Impuestos Coparticipables: Impuestos indirectos: Sin nominarlos, ordenar en forma genérica que el producido por los impuestos indirectos establecidos por el Congreso con alcance nacional, será coparticipable. La vigencia del sistema de coparticipación de los impuestos indirectos se establecerá por tiempo indeterminado. Solamente se excluirán del sistema aquellos impuestos indirectos que expresamente se indiquen en los acuerdos celebrados entre la Nación y las Provincias. La afectación a un destino determinado de una parte del producido de impuestos coparticipables sólo podrá surgir de un acuerdo expreso entre la Nación y las Provincias. Tanto la Nación como cada provincia y la Ciudad de Buenos Aires, dispondrán libremente de la renta coparticipable que el régimen les asigne, en reconocimiento de que son recursos genuinos de cada jurisdicción. Impuestos directos: La aplicación del régimen de coparticipación se limitará a los impuestos directos indicados expresamente en la ley. No podrá hacerse interpretación extensiva. La coparticipación de impuestos directos debe ser limitada en el tiempo, no superior a diez años. II– Distribución Primaria El total recaudado por los tributos coparticipados, deberá distribuirse de la siguiente forma: a) El 40% para la Nación y la Ciudad de Buenos Aires b) El 55% para el conjunto de provincias c) El 5% para el Fondo Solidario III – Distribución Secundaria La distribución entre la Nación y la Ciudad de Buenos Aires, resultará de lo que pacten entre ambas jurisdicciones. La distribución entre provincias: del total resultante para el conjunto, deberá asignarse a cada provincia su parte, tomando en cuenta los siguientes indicadores básicos: - Un porcentaje en partes iguales, prioritariamente. - Un porcentaje en proporción directa a la población de cada provincia. - Un porcentaje en proporción al índice de necesidades básicas insatisfechas (o índice de pobreza). - Un porcentaje en relación directa a los servicios públicos que esté obligada a prestar cada provincia. El Fondo Solidario se distribuirá conforme a los índices técnicos que apruebe el Plenario de Representantes del Organo Federal, con no menos de los dos tercios de los votos del total de jurisdicciones. Organismo fiscal federal: su creación podría disponerse mediante una ley especial, independiente de la que establezca el procedimiento para la coparticipación impositiva. Integración: Representantes, uno por la Nación, uno por cada Provincia y uno por la Ciudad de Buenos Aires. Comité Ejecutivo: Se integrará por un representante permanente de la Nación y ocho representantes de las Provincias y de la Ciudad de Buenos Aires, que rotarán anualmente por zonas. Funciones: interpretativas de la ley de coparticipación; de ejecución: Aprobación de los porcentajes e índices de distribución, elaboración de estudios y proyectos vinculados con las facultades impositivas concurrentes, designación del Directorio del organismo de recaudación, formulación de su propio reglamento, ordenanza procesal y presupuesto para su funcionamiento. Los gastos serán sufragados por los adherentes al régimen, en proporción a la participación que les corresponda en la distribución secundaria. Asesoramiento de los fiscos adheridos; tribunal administrativo para decidir si los gravámenes locales se oponen al régimen de coparticipación; dictar las resoluciones del Organo Fiscal Federal para ejecutar las disposiciones de las leyes comprendidas en el sistema de coparticipación. Las resoluciones del Organo Fiscal Federal, serán recurribles para ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Hasta aquí la propuesta del Dr. Pedro Frías. Veamos a continuación cuales pueden ser los objetivos de una adecuada organización fiscal impositiva intentando cubrir los aspectos económicos pero sin dejar de tener en cuenta el principal protagonista: el ciudadano. Es evidente que el problema que impide el mejoramiento del sistema tributario reside en: a) Desconocimiento sobre cuales son las economías regionales y sus características; b) Falta de políticas ciertas en cuanto a la determinación de los roles correspondientes al Estado Federal, Provincias y Municipios; c) Falta de conocimiento cierto respecto de la posición fiscal de las economías federal, regionales y locales; d) Falta de conocimiento cierto sobre las transferencias entre el sector federal, provincial y municipal; e) Ausencia de estudios serios y continuos en las Universidades y centros de investigación para la determinación de un modelo de distribución del ingreso; f) Ausencia de estudios serios para la construcción de modelos administrativos de recaudación, tanto en el orden federal, provincial, como municipal; g) Ausencia de normas constitucionales y legales que respalden todo lo anterior.
Dos de cada tres pesos de la recaudación general lo aportan los sectores pobres y más necesitados de servicios públicos Bueno es destacar un artículo aparecido en el diario " Hoy" de La Plata, el 30 de Enero de 1994, elaborado por el economista Dr Daniel Muchnik y que comentando un trabajo del economista y docente de la Universidad de Buenos Aires, Dr. Arnaldo Bocco, señala: "Los ingresos fiscales en la Argentina provienen del esfuerzo colectivo de consumidores y de trabajadores. Dos de cada tres pesos que ingresan al Estado lo aportan los sectores más desguarnecidos. Uno de los ejes fundamentales de la regresión social en la Argentina es la aplicación de impuestos que afectan a los asalariados y a los más desguarnecidos y dejan a salvo los intereses de los que más poseen. Son impuestos que gravan el consumo, no la renta". Agrega otros comentarios sobre el tema e ilustra con el siguiente cuadro: ARGENTINA vs. "PRIMER MUNDO" - Estructura Impositiva (en % del Producto Interno Bruto)
a) Reformar la Constitución Nacional y consecuentemente las Provinciales que fuere menester en concordancia, estableciendo un Capítulo específico relativo al Régimen Financiero Público. En él se determinarían cuales tributos serán de exclusivo dominio federal, provincial y municipal y cuales otros, distintos a aquellos, habrán de redistribuirse entre las tres jurisdicciones. Igualmente sentar las bases de los principios de asistencia fiscal ( para subsidiar las economías en emergencia ) y de solidaridad fiscal (para redistribuir la renta no sólo en proporcionalidad a la capacidad económica de cada sector, sino también de las necesidades de cada sector). De tal manera que los sectores más ricos contribuyan a subsidiar a los menos ricos. Asimismo, establecer que los gastos que cada sector genere en cumplimiento de funciones propias, pero en cualquiera de los otros dos, deberán reintegrarse total o parcialmente según lo determine una Comisión Trilateral Fiscal del Congreso que funcionaría dentro del mismo como órgano paralegislativo; b) Creación de un órgano paralegislativo con representatividad de las 3 jurisdicciones: Nación, Provincia y Municipios, con funciones de coordinación dentro del Congreso Nacional y donde se debatirían las cuestiones que ni la propia Constitución ni tampoco la Ley Federal de Presupuesto y Finanzas hubieran definido; c) Necesidad de establecer un verdadero Sistema Nacional de Planeamiento y Finanzas. Con ello se podría lograr la determinación de una política general por el lado de la Nación, que armonizara con las políticas regionales provinciales y las políticas locales de las municipalidades; d) Sanción de la Ley Federal de Presupuesto y Finanzas, donde se establecerían los alcances detallados de las disposiciones de la Constitución Nacional, Capítulo del Régimen Financiero Público Argentino; e) Establecer en la misma Ley Federal de Presupuesto y Finanzas los principios, parámetros y metodologías relacionados con la determinación de los importes de coparticipación tributaria; f) Determinar
-también en la misma Ley Federal de Presupuesto y Finanzas-
los principios económicos, administrativos y jurídicos
que habrán de regir la tributación federal, provincial
y municipal. Conclusiones sobre solidaridad fiscal y asistencia fiscal Concluyendo, la intencionalidad de separarse de la Provincia a través de formas financieras independentistas escudadas en la institución de la autonomía, no nos parece válida. No sólo que no nos parece. Creemos que no es válida. Porque el principio de solidaridad financiera debe primar por sobre el de capacidad financiera, de manera que aquellas unidades económico institucionales más poderosas deban contribuir con alguna parte de su renta al sostenimiento de las más débiles. Es el mismo principio tributario que se aplica a las personas de existencia visible: aquellas que tienen excedentes de ingresos deben tributar a favor de aquellas otras que no los poseen, e igualmente afrontan necesidades primarias (salud, alimentación, vivienda, educación, etc.). Tampoco reuniría las condiciones del principio de asistencia fiscal, que pretende que con los aportes de las unidades económico institucionales más fuertes, se subsidie a las más débiles, tanto ocasional como regularmente. Por ejemplo: localidades azotadas por fenómenos de la naturaleza (terremotos, inundaciones, incendios, etc.), o atentados terroristas, etc.
- Aspecto Político: el tema político es fundamental. No debe pretenderse cambiar la institución política y gubernamental sobre una base exclusivamente económica, sino sobre los principios de mayor representatividad ciudadana y mejor calidad de vida. Esta última se le negaría a quienes habiten en municipios pobres. Importan todas las categorías de centros urbanos ( ciudades, ciudades capital, pueblos y aldeas ). El aspecto político se corresponde con el de todo agrupamiento humano. A cada una de ellas habrán de corresponderle distintas categorías de organización jurídico política: municipios, comunas, alcaidías, etc. Pero ningún núcleo urbano debe quedar excluido del esquema representativo político. - Aspecto Legal de la autonomía municipal: sin llegar al extremo de considerar la autonomía como la atribución de darse sus propias normas y su propia organización, sí coincidimos en señalarla como la de poseer todas aquellas facultades indispensables para representar, mantener y atender las necesidades de interés público de una comunidad dada. La Constitución Nacional y las distintas constituciones provinciales consagran el régimen autonómico municipal. La realidad lo desmiente, porque: 1. No constituyen verdaderos gobiernos locales, sino descentralizaciones administrativas geográficas de los intereses públicos locales; 2. La organización y control de los servicios públicos locales no les pertenecen (transportes, radio, televisión, energía eléctrica, telefonía fija y móvil, gas natural, medioambiente, etc.); 3. No cuentan con un régimen financiero que determine cuales son sus recursos propios y exclusivos, cuales los compartidos con las provincias y la Nación y cuales los que habrán de determinarse según las actividades de esas tres jurisdicciones.
Ocurre que ante la falta de una política general sobre la organización institucional moderna que debe asumir la Nación Argentina en el siglo XXI, aparecen necesariamente los intentos aislados y espontáneos de algunos líderes políticos, llevados algunos por su ambición personal, y los más precisamente por ese vacío de ordenamiento general que los confina a sus ideas localistas para afrontar las necesidades públicas cada vez más acuciantes, y hasta inquietantes, según el clamor popular. Bahía Blanca y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires quieren ser provincias. Rosario ciudad autónoma, Quequén y Huangulén municipalidades y así podría seguir la nómina interminable, donde cada uno imaginará un destino diferente, pero apartado de la Nación, fragmentándose en unidades jurídico político indiferentes al quehacer mancomunado de la nación toda. En otros términos, decimos sí a la autonomía, pero a una "autonomía solidaria", que no discrimine por capacidad económica y que no atomice aún más la integridad nacional. De lo contrario, continuarán estas "fugas institucionales singulares". Intentos aislados, inorgánicos e impropios de una nación que debe ser solidaria e integrada. No olvidemos la unión nacional. Eso es lo que significan simbólicamente los brazos que sostienen la pica del escudo nacional, y ésta el gorro frigio de la libertad. JAN
El autor es Contador Público, ex docente universitario, investigador de la administración financiera municipal. Ver sus notas Stadtluft macht frei ("el aire de la ciudad libera") - Reforma del estado: la ciudad y el municipio y La Plata: ciudad sin alas, rieles, ni hoteles, en los números 14 y 17, respectivamente, de café de las ciudades. Sobre Rosario, ver la página Web de su Municipalidad.
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
Sumario |
|
|
|
|
|
