Rosario: autonomía y financiación, ¿mito o realidad?
(II)
El gigantismo
urbano, la descentralización socio-política y económica,
las regiones, la financiación de las ciudades, los principios
de solidaridad y asistencia fiscal.
Por
José Ariel Núñez
N.
de la R.: Viene del número 20.
Debido a su extensión, esta nota se publicó en dos
ediciones de café
de las ciudades.
El sistema fiscal impositivo argentino: aspectos generales
La Constitución
de 1853 y la de 1994, presentan un método de aparente separación
de fuentes, ya que así lo esbozan de manera general, pero
sin determinar, como la Constitución Alemana, cuales tributos
son exclusivos de la Nación, cuales de las Provincias y cuales
de las Municipalidades. Como la determinación precisa de
las definiciones del método que adoptan tanto la Nación
como cada una de las Provincias, está contenida en las normas
y leyes, no es posible trazar un perfil común a todas ellas,
salvo el de una impensada mezcla del método de separación
de fuentes con el de participación y de asignaciones, en
ese orden de importancia. Ello, unido a ciertas circunstancias puntuales
de coyuntura, conforman un panorama real poco propicio para las
conclusiones académicas.
Ocurre que en
la determinación de las normativas vigentes, ha imperado
factores políticos de oportunidad, con más
presiones de las economías regionales y hasta de las economías
internacionales en función de la globalización operada
en la década del 90. Ni la Constitución Nacional,
ni las Provinciales definen el "régimen fiscal público",
con la claridad de concepto y determinación de bases que
preconizaba Alberdi en sus Bases.
La Reforma Constitucional de 1994 y la opinión del Dr.Pedro
Frías
La reforma de
1994 incorporó en el art.75 de la Constitución,las
normas a que debe adecuarse la sanción de la nueva ley de
coparticipación. Se destacan los siguientes caracteres:
- El Senado
será Cámara de origen para el proyecto de ley
- Debe dictarse
sobre la base de acuerdos entre Nación y Provincias
- La ley convenio
no puede modificarse unilateralmente, sin acuerdo previo entre
Nación y Provincias
- No puede
ser reglamentada por el Poder Ejecutivo Nacional
- Debe ser
aprobada por las Provincias
Bases para el
nuevo régimen de Coparticipación: siguiendo el lineamiento
propuesto ante la XII Conferencia Nacional de Abogados convocada
por la F.A.C.A. en octubre de 1995, no debe establecerse un sistema
de reparto matemático sino, que reconociendo que los distintos
sujetos forman un solo cuerpo, el régimen de distribución
se fundará en los principios de razonabilidad y de solidaridad
que permitan a todos la disposición de recursos genuinos
que signifiquen una igualdad de oportunidades para el desarrollo
socio económico. A continuación se sintetizan las
pautas propuestas para la elaboración del proyecto de nueva
ley de coparticipación impositiva:
I . Impuestos
Coparticipables:
Impuestos indirectos:
Sin nominarlos, ordenar en forma genérica que el producido
por los impuestos indirectos establecidos por el Congreso con alcance
nacional, será coparticipable. La vigencia del sistema de
coparticipación de los impuestos indirectos se establecerá
por tiempo indeterminado. Solamente se excluirán del sistema
aquellos impuestos indirectos que expresamente se indiquen en los
acuerdos celebrados entre la Nación y las Provincias. La
afectación a un destino determinado de una parte del producido
de impuestos coparticipables sólo podrá surgir de
un acuerdo expreso entre la Nación y las Provincias. Tanto
la Nación como cada provincia y la Ciudad de Buenos Aires,
dispondrán libremente de la renta coparticipable que el régimen
les asigne, en reconocimiento de que son recursos genuinos de cada
jurisdicción.
Impuestos directos:
La aplicación del régimen de coparticipación
se limitará a los impuestos directos indicados expresamente
en la ley. No podrá hacerse interpretación extensiva.
La coparticipación de impuestos directos debe ser limitada
en el tiempo, no superior a diez años.
II– Distribución
Primaria
El total
recaudado por los tributos coparticipados, deberá distribuirse
de la siguiente forma:
a) El 40% para
la Nación y la Ciudad de Buenos Aires
b) El 55% para
el conjunto de provincias
c) El 5% para
el Fondo Solidario
III – Distribución
Secundaria
La distribución
entre la Nación y la Ciudad de Buenos Aires, resultará
de lo que pacten entre ambas jurisdicciones. La distribución
entre provincias: del total resultante para el conjunto, deberá
asignarse a cada provincia su parte, tomando en cuenta los siguientes
indicadores básicos:
- Un porcentaje
en partes iguales, prioritariamente.
- Un porcentaje
en proporción directa a la población de cada provincia.
- Un porcentaje
en proporción al índice de necesidades básicas
insatisfechas (o índice de pobreza).
- Un porcentaje
en relación directa a los servicios públicos que esté
obligada a prestar cada provincia.
El Fondo Solidario
se distribuirá conforme a los índices técnicos
que apruebe el Plenario de Representantes del Organo Federal, con
no menos de los dos tercios de los votos del total de jurisdicciones.
Organismo fiscal
federal: su creación podría disponerse mediante una
ley especial, independiente de la que establezca el procedimiento
para la coparticipación impositiva.
Integración:
Representantes, uno por la Nación, uno por cada Provincia
y uno por la Ciudad de Buenos Aires. Comité Ejecutivo: Se
integrará por un representante permanente de la Nación
y ocho representantes de las Provincias y de la Ciudad de Buenos
Aires, que rotarán anualmente por zonas. Funciones: interpretativas
de la ley de coparticipación; de ejecución: Aprobación
de los porcentajes e índices de distribución, elaboración
de estudios y proyectos vinculados con las facultades impositivas
concurrentes, designación del Directorio del organismo de
recaudación, formulación de su propio reglamento,
ordenanza procesal y presupuesto para su funcionamiento. Los gastos
serán sufragados por los adherentes al régimen, en
proporción a la participación que les corresponda
en la distribución secundaria. Asesoramiento de los fiscos
adheridos; tribunal administrativo para decidir si los gravámenes
locales se oponen al régimen de coparticipación; dictar
las resoluciones del Organo Fiscal Federal para ejecutar las disposiciones
de las leyes comprendidas en el sistema de coparticipación.
Las resoluciones del Organo Fiscal Federal, serán recurribles
para ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Hasta aquí
la propuesta del Dr. Pedro Frías. Veamos a continuación
cuales pueden ser los objetivos de una adecuada organización
fiscal impositiva intentando cubrir los aspectos económicos
pero sin dejar de tener en cuenta el principal protagonista: el
ciudadano.
Es evidente
que el problema que impide el mejoramiento del sistema tributario
reside en:
a) Desconocimiento
sobre cuales son las economías regionales y sus características;
b) Falta de
políticas ciertas en cuanto a la determinación de
los roles correspondientes al Estado Federal, Provincias y Municipios;
c) Falta de
conocimiento cierto respecto de la posición fiscal de las
economías federal, regionales y locales;
d) Falta de
conocimiento cierto sobre las transferencias entre el sector federal,
provincial y municipal;
e) Ausencia
de estudios serios y continuos en las Universidades y centros de
investigación para la determinación de un modelo de
distribución del ingreso;
f) Ausencia
de estudios serios para la construcción de modelos administrativos
de recaudación, tanto en el orden federal, provincial, como
municipal;
g) Ausencia
de normas constitucionales y legales que respalden todo lo anterior.
Dos
de cada tres pesos de la recaudación general lo aportan los
sectores pobres y más necesitados de servicios públicos
Bueno es destacar
un artículo aparecido en el diario " Hoy" de La
Plata, el 30 de Enero de 1994, elaborado por el economista Dr Daniel
Muchnik y que comentando un trabajo del economista y docente de
la Universidad de Buenos Aires, Dr. Arnaldo Bocco, señala:
"Los ingresos fiscales en la Argentina provienen del esfuerzo
colectivo de consumidores y de trabajadores. Dos de cada tres pesos
que ingresan al Estado lo aportan los sectores más desguarnecidos.
Uno de los ejes fundamentales de la regresión social en la
Argentina es la aplicación de impuestos que afectan a los
asalariados y a los más desguarnecidos y dejan a salvo los
intereses de los que más poseen. Son impuestos que gravan
el consumo, no la renta". Agrega otros comentarios sobre
el tema e ilustra con el siguiente cuadro:
ARGENTINA
vs. "PRIMER MUNDO" - Estructura Impositiva (en % del Producto
Interno Bruto)
|
ARGENTINA
|
EEUU
|
SUIZA
|
JAPÓN
|
A
los ingresos |
3.61
|
13.07
|
11.52
|
11.00
|
Al
patrimonio |
0.36
|
3.47
|
2.25
|
2.13
|
Al
trabajo |
7.87
|
7.00
|
8.18
|
6.47
|
Al
consumo |
13.45
|
4.62
|
5.68
|
3.68
|
Comercio
Internac. |
1.228
|
0.67
|
0.48
|
0.47
|
TOTAL |
27.59
|
28.82
|
28.12
|
23.75
|
Sobre
una posible reforma al sistema de coparticipación
a) Reformar
la Constitución Nacional y consecuentemente las Provinciales
que fuere menester en concordancia, estableciendo un Capítulo
específico relativo al Régimen Financiero Público.
En él se determinarían cuales tributos serán
de exclusivo dominio federal, provincial y municipal y cuales otros,
distintos a aquellos, habrán de redistribuirse entre las
tres jurisdicciones. Igualmente sentar las bases de los principios
de asistencia fiscal ( para subsidiar las economías en emergencia
) y de solidaridad fiscal (para redistribuir la renta no sólo
en proporcionalidad a la capacidad económica de cada sector,
sino también de las necesidades de cada sector). De tal manera
que los sectores más ricos contribuyan a subsidiar a los
menos ricos. Asimismo, establecer que los gastos que cada sector
genere en cumplimiento de funciones propias, pero en cualquiera
de los otros dos, deberán reintegrarse total o parcialmente
según lo determine una Comisión Trilateral Fiscal
del Congreso que funcionaría dentro del mismo como órgano
paralegislativo;
b) Creación
de un órgano paralegislativo con representatividad de las
3 jurisdicciones: Nación, Provincia y Municipios, con funciones
de coordinación dentro del Congreso Nacional y donde se debatirían
las cuestiones que ni la propia Constitución ni tampoco la
Ley Federal de Presupuesto y Finanzas hubieran definido;
c) Necesidad
de establecer un verdadero Sistema Nacional de Planeamiento y Finanzas.
Con ello se podría lograr la determinación de una
política general por el lado de la Nación, que armonizara
con las políticas regionales provinciales y las políticas
locales de las municipalidades;
d) Sanción
de la Ley Federal de Presupuesto y Finanzas, donde se establecerían
los alcances detallados de las disposiciones de la Constitución
Nacional, Capítulo del Régimen Financiero Público
Argentino;
e) Establecer
en la misma Ley Federal de Presupuesto y Finanzas los principios,
parámetros y metodologías relacionados con la determinación
de los importes de coparticipación tributaria;
f) Determinar
-también en la misma Ley Federal de Presupuesto y Finanzas-
los principios económicos, administrativos y jurídicos
que habrán de regir la tributación federal, provincial
y municipal.
Conclusiones
sobre solidaridad fiscal y asistencia fiscal
Concluyendo,
la intencionalidad de separarse de la Provincia a través
de formas financieras independentistas escudadas en la institución
de la autonomía, no nos parece válida. No sólo
que no nos parece. Creemos que no es válida. Porque el principio
de solidaridad financiera debe primar por sobre el de capacidad
financiera, de manera que aquellas unidades económico institucionales
más poderosas deban contribuir con alguna parte de su renta
al sostenimiento de las más débiles. Es el mismo principio
tributario que se aplica a las personas de existencia visible:
aquellas que tienen excedentes de ingresos deben tributar a favor
de aquellas otras que no los poseen, e igualmente afrontan necesidades
primarias (salud, alimentación, vivienda, educación,
etc.).
Tampoco reuniría
las condiciones del principio de asistencia fiscal, que pretende
que con los aportes de las unidades económico institucionales
más fuertes, se subsidie a las más débiles,
tanto ocasional como regularmente. Por ejemplo: localidades azotadas
por fenómenos de la naturaleza (terremotos, inundaciones,
incendios, etc.), o atentados terroristas, etc.
El
análisis desde el punto de vista político y legal
- Aspecto Político:
el tema político es fundamental. No debe pretenderse cambiar
la institución política y gubernamental sobre una
base exclusivamente económica, sino sobre los principios
de mayor representatividad ciudadana y mejor calidad de vida. Esta
última se le negaría a quienes habiten en municipios
pobres. Importan todas las categorías de centros urbanos
( ciudades, ciudades capital, pueblos y aldeas ). El aspecto político
se corresponde con el de todo agrupamiento humano. A cada una de
ellas habrán de corresponderle distintas categorías
de organización jurídico política: municipios,
comunas, alcaidías, etc. Pero ningún núcleo
urbano debe quedar excluido del esquema representativo político.
- Aspecto Legal
de la autonomía municipal: sin llegar al extremo de considerar
la autonomía como la atribución de darse sus propias
normas y su propia organización, sí coincidimos en
señalarla como la de poseer todas aquellas facultades indispensables
para representar, mantener y atender las necesidades de interés
público de una comunidad dada. La Constitución Nacional
y las distintas constituciones provinciales consagran el régimen
autonómico municipal. La realidad lo desmiente, porque:
1. No constituyen
verdaderos gobiernos locales, sino descentralizaciones administrativas
geográficas de los intereses públicos locales;
2. La organización
y control de los servicios públicos locales no les pertenecen
(transportes, radio, televisión, energía eléctrica,
telefonía fija y móvil, gas natural, medioambiente,
etc.);
3. No cuentan
con un régimen financiero que determine cuales son sus recursos
propios y exclusivos, cuales los compartidos con las provincias
y la Nación y cuales los que habrán de determinarse
según las actividades de esas tres jurisdicciones.
Conclusiones
finales
Ocurre que ante
la falta de una política general sobre la organización
institucional moderna que debe asumir la Nación Argentina
en el siglo XXI, aparecen necesariamente los intentos aislados y
espontáneos de algunos líderes políticos, llevados
algunos por su ambición personal, y los más precisamente
por ese vacío de ordenamiento general que los confina a sus
ideas localistas para afrontar las necesidades públicas cada
vez más acuciantes, y hasta inquietantes, según el
clamor popular.
Bahía
Blanca y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires quieren ser provincias.
Rosario ciudad autónoma, Quequén y Huangulén
municipalidades y así podría seguir la nómina
interminable, donde cada uno imaginará un destino diferente,
pero apartado de la Nación, fragmentándose en unidades
jurídico político indiferentes al quehacer mancomunado
de la nación toda. En otros términos, decimos
sí a la autonomía, pero a una "autonomía
solidaria", que no discrimine por capacidad económica
y que no atomice aún más la integridad nacional. De
lo contrario, continuarán estas "fugas institucionales
singulares". Intentos aislados, inorgánicos e impropios
de una nación que debe ser solidaria e integrada. No olvidemos
la unión nacional. Eso es lo que significan simbólicamente
los brazos que sostienen la pica del escudo nacional, y ésta
el gorro frigio de la libertad.
JAN

El
autor es Contador Público, ex docente universitario, investigador
de la administración financiera municipal. Ver sus notas
Stadtluft macht frei ("el aire de la ciudad libera") - Reforma
del estado: la ciudad y el municipio y La Plata: ciudad sin
alas, rieles, ni hoteles, en los números
14
y
17,
respectivamente, de café
de las ciudades.
Sobre
Rosario, ver la página Web de su Municipalidad.
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