Hay
actualmente una eclosión
de proyectos normativos para el ordenamiento territorial
en la Argentina, que en varios
casos obtienen consideración, tratamiento y aprobación
por parte de los órganos legislativos. La lectura de
los mensajes enviados al sitio Política Urbana Argentina
en el mes de octubre ha permitido, por ejemplo, la difusión
y comentarios de dos importantes normas recientemente
promulgadas: la Ley
9841 de Regulación de los Usos del Suelo en la Región Metropolitana
de Córdoba -sector primera etapa- y la Ordenanza
de Plusvalía Urbana de la ciudad de San Carlos de
Bariloche.
La Ley cordobesa regula los usos del suelo
y pone en vigencia el “Plan Metropolitano de Usos del
Suelo - Sector Primera Etapa” en el área del Anillo
de Circunvalación Metropolitano y las localidades relacionadas.
Sin embargo, sus
mandatos específicos no van más allá de una clasificación
de áreas conforme a la regulación de uso del suelo:
Urbanizables, de Urbanización Diferida, No Urbanizables,
de Valor Estratégico e Industriales de Impacto, Actividades
Mineras o asimilables. Las Áreas No Urbanizables comprenden
zonas de Producción Agropecuaria (que a su vez se distinguen
en contaminantes o no contaminantes), Naturales Protegidas,
Verdes Recreativas y de Riesgo. Las áreas de Valor Estratégico
comprenden básicamente espacios ferroviarios, predios
de industrias desactivadas, tierras fiscales o bolsones
no urbanizados, que quedan por fuera de la normativa
en espera de ser tratadas según “planes y programas de usos mixtos que aprovechan su potencial”.
La
clasificación es correcta, como lo es también que sean
las jurisdicciones locales (municipios y comunas) las encargadas de dictar
las normas particulares “que
establecerán los criterios y ajustes necesarios para
su aplicación, definiendo aspectos vinculados a la ocupación
del suelo, fraccionamiento de la tierra y otros”
y los requisitos
de visación medioambiental
establecidos para la consideración de proyectos de mensuras,
subdivisiones, loteos y urbanizaciones.
Para
analizar el caso cordobés, es preciso entender que son
las poblaciones vecinas a la ciudad capital de la provincia
las que desde la década del ´80 parte vienen registrando
un creciente
y sostenido aumento poblacional, a la par que la
cabecera metropolitana estabiliza su tasa de crecimiento.
Cada vez más gente que trabaja en Córdoba ciudad vive
en los distintos pueblos que conforman la primera o
segunda corona, por una conjunción compleja de razones:
precio del suelo,
buena calidad de vida y una muy buena conectividad
aportada por las obras de la
RAC (Red de Acceso a Cordoba).
Las relaciones funcionales han adquirido tal complejidad
que muchos de los pequeños municipios que integran el
área, inicialmente proclives al asentamiento poblacional
en sus territorios, hoy se encuentran con serios problemas
derivados de un crecimiento explosivo, sin un marco
legal o normativo que lo regule y sin una previsión
en su conjunto. Así, estas
poblaciones del área metropolitana ven seriamente comprometidas
sus infraestructuras, siendo el agua el principal
recurso escaso y su suelo impactado tanto por el mercado
inmobiliario en las modalidades residenciales de country
o barrios cerrados como por los planes de vivienda social
promovidos por el estado.
Estas
problemáticas se agravan en el eje nor-noroeste,
en el comienzo de los cordones montañosos, ya que las distintas poblaciones se asientan sobre un soporte ambiental complejo,
muy impactado por las transformaciones territoriales
derivadas de la alta dinámica del proceso de urbanización
de la micro-región. Es posible
adelantar la hipótesis, en este sentido, que los procesos
complejos de conformación del suelo peri-urbano, típico
de la forma que se va definiendo el suelo urbano en
Argentina (expansivo a baja densidad, fragmentado y
con bajos estándar de urbanización inicial) se han trasladado
o han incorporado al conjunto de las poblaciones cercanas
a la ciudad. Con el agravante, hasta ahora, de no contar
con un correlato político- administrativo adecuado (no
existe ninguna forma política de organización metropolitana
más allá de algunos organismos o mesas de coordinación
entre municipios). Este contexto perjudica notoriamente a los
pequeños municipios, sin capacidad política-técnica
de poder afrontar problemas que en casi todos los casos
supera la administración de su territorio.
Es
por eso que la sanción de una ley como la que aquí se
comenta constituye un avance innegable en materia de
regulación ambiental-territorial. Sin embargo, la carencia de menciones a cualquier tipo de
instrumento económico relativa a la recalificación de
las áreas deja en la práctica desregulado
el mercado del suelo y huérfano de recursos a los distintos
niveles del Estado para la intervención en procura de
la equidad socio-territorial.
Al
hablar de políticas de suelo urbano y metropolitano
para Córdoba, no puede omitirse la referencia a un clásico
de la picaresca política argentina: la manipulación
de la propiedad y los beneficios del suelo en favor
de sujetos con capacidad de incidir en su gestión. El
diario La
Voz
del Interior trae en estos días abundante
información sobre la maniobra por la cual se acusa al legislador provincial Domingo Carbonetti de apropiarse de 14 hectáreas de tierra
en las afueras de Bell Ville,
ciudad del interior provincial, al desempeñarse como
defensor, perito y demandante en un mismo juicio… Como
resultado, 30 familias bolivianas que afirman ser propietarias
legales del predio están en peligro de desalojo.
Distinto
criterio aplica la
Ordenanza barilochense.
Basada en un sólido texto de fundamentación, la norma sancionada establece a favor de la Municipalidad el derecho de participación en la
renta diferencial urbana de inmuebles “que
resultaren pasibles de un mayor valor ajeno a las acciones
realizadas por el propietario o poseedor” como consecuencia
de el establecimiento o la modificación de parámetros
urbanísticos, la incorporación a las áreas urbana y suburbana de los inmuebles clasificados
como área rural y al área urbana de los inmuebles clasificados
como suburbanos, o la autorización
de un mayor aprovechamiento de las parcelas en edificación.
La
operación se realizará mediante convenio urbanístico.
Las tasaciones del valor de los inmuebles previo y posterior
al hecho generador de renta diferencial estarán a cargo
de corredores y martilleros registrados ad-hoc.
El porcentaje de participación municipal sobre la renta
diferencial urbana será del 30
% del mayor valor real generado por la acción urbanística
estatal y podrá ser satisfecho:
“1- Mediante la construcción de obras de infraestructura de servicios
públicos y/ o de áreas de recreación y equipamientos, priorizando el desarrollo urbano en los sectores mas vulnerables
de la sociedad.
2- Transfiriendo
al Municipio una porción del inmueble objeto de
la misma, u otro de igual valor al monto liquidado dentro
del ejido municipal; las parcelas transferidas pasarán
a formar parte del Banco de Tierras Municipal (…).
3- Otras formas de cumplimiento que satisfagan
el interés de la ciudad y que no involucren el pago
de sumas en efectivo”.
La
norma es plausible por su reconocimiento de los derechos
públicos sobre el mayor valor del suelo atribuible a
decisiones de ordenamiento urbano, en un contexto de
extremada inequidad socio-territorial como la que sufre
esta hermosa ciudad patagónica. Puede cuestionarse,
sin embargo, el moderado valor reservado a la recuperación
de dicha renta diferencial, que todavía deja en manos privadas la mayor parte de ese enriquecimiento especulativo.
Más cuestionables resultan las excepciones contempladas
al pago de esta participación: para aquella generada por el establecimiento
o la modificación de parámetros urbanísticos y del régimen
de usos del suelo o la ampliación de las áreas urbana
y suburbana, se exceptúan los loteos o desarrollos urbanísticos
que resulten declarados de interés social o público
por el Concejo Deliberante; para el caso de autorización
de un mayor aprovechamiento de las parcelas en edificación,
se libera del pago a “proyectos
hotelero-turísticos y de pequeñas y medianas empresas,
que favorezcan el desarrollo sustentable de la ciudad
y la región” (seguramente, el
tipo de emprendimientos que más renta especulativa favorecen
para el caso de Bariloche). Estas excepciones parten
del error conceptual de confundir el desarrollo privado de riesgo
implícito en la construcción y operación de cualquiera
de esos proyectos, con la ganancia absolutamente especulativa
y ociosa del propietario del suelo, que es más un
obstáculo que un socio para el verdadero emprendedor
(como ya explicaba David Ricardo…).
Fuente:
geoperspectivas.blogspot.com
Con sus aciertos, sus errores y sus omisiones, estas
normas forman parte de una
incipiente agenda política-territorial en marcha.
Los tres proyectos de Ley Nacional analizados en el número
96 son la emergente más destacada de esta ola normativa,
pero también las decenas de proyectos, iniciativas y
debates que florecen en todo el país sobre la cuestión
del suelo y su desarrollo equitativo. Pueden ser las
gotas que horaden, finalmente, la piedra de los intereses
creados, la corrupción y la negación política.
MC
El análisis crítico de la legislación urbanística
y de ordenamiento territorial en la Argentina comenzó en el
número 82 con la nota La Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del
Suelo de Mendoza,
por Marcelo Corti. Continuó en el número 83 con la nota
Ordenamiento territorial y ordenamiento
ambiental, por Hernán Petrelli,
en el número 84 con El Plan Urbano Ambiental de Buenos
Aires, por Marcelo Corti,
en el número 85 con El Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento
Territorial y Uso del Suelo en la Provincia de Buenos
Aires, en el número 86 con El Plan de Comuna
en la Ciudad de Buenos Aires, por Marcelo Corti, en el número 87 con El Proyecto de
Ley de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Chaco, por Nadia Finck, en el número 88 con Hacia la función social de la actividad urbanística
en la Provincia de Corrientes, por José Luís Basualdo, en el número 89 con Reglamentaciones
y contradicciones de “la 8912”, por Marcelo Corti, y en el número 91 con Hacia una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial
para el Desarrollo Sustentable, Entrevista
a Diego Fernández y en el número 96 con Hacia
una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial: reflexiones
a partir de tres propuestas normativas, por
Melinda Lis Maldonado, y Perspectivas
para una ley de suelos y desarrollo urbano,
por Silvia Augsburger.
Ver también en este número la nota ¿Por
qué es importante para Argentina contar con una
ley de ordenamiento territorial nacional?,
por Soledad Arenaza y Juan Duarte.
Y sobre normativa y planeamiento territorial y
urbanístico en la
Argentina, ver también entre otras
notas en café
de las ciudades:
Número 72 I Planes de las ciudades (II)
La
ausencia de una legislación territorial en la Argentina
I El déficit regulatorio y sus consecuencias I Marcelo Corti
Número 66 I Planes y Política de las Ciudades
(II)
El
Plan Estratégico Territorial y la construcción de la
Argentina deseada I La búsqueda
de consensos para el despliegue territorial de la inversión
pública I Marcelo Corti
Número 62 I Planes y Política de las ciudades
Normativa
urbanística: la articulación entre planeamiento, participación
y gestión I Sobre los conflictos
alrededor del Código de Planeamiento Urbano de Buenos
Aires I Marcelo Corti
Número 60 I Planes de las ciudades (II)
Lineamientos
Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos
Aires I Escenarios alternativos,
políticas urbanas, instrumentos de gestión I Entrevista
a Alfredo Garay
Número 54 I Planes de las ciudades
Normativa
urbana, casuística y visión procedimental
I Sobre el debate “¿Evaluar impactos o planificar la
ciudad?”. I Artemio Pedro Abba
Número 43 I Planes de las ciudades
¿Evaluar
impactos o planificar la ciudad? I
Apuntes para una normativa urbana (I). I Mario L. Tercco
Número 36 I Política de las ciudades (III)
Por
la reforma urbana en Argentina
I Declaración en el Día Internacional del Hábitat.
