…Es el Estado el que debe actuar como el gran reparador
de las desigualdades sociales, en un trabajo permanente
de inclusión y creando oportunidades a partir del fortalecimiento
de la posibilidad de acceso a la educación, la salud
y la vivienda, promoviendo el progreso social basado
en el esfuerzo y el trabajo de cada uno.
Néstor Carlos Kirchner, 25 de mayo de 2003
La
primera razón para afirmar que es importante debatir
y sancionar una
ley nacional en la materia es que partimos
de entender al ordenamiento territorial esencialmente
como una función pública, la cual debe constituir
un deber indelegable para el Estado. Al ordenamiento territorial lo entendemos
como una actividad técnico-política, que permite tomar
decisiones en materia de política territorial, ambiental
y urbana, para lograr que el proceso de producción social
del espacio se desarrolle en un determinado sentido,
el cual se encuentra en constante tensión entre los
diferentes actores sociales. Es por ello que el Estado,
a través de las políticas de ordenamiento territorial,
debe ser quien conduzca el desarrollo del territorio,
apuntando a reparar las desigualdades sociales y territoriales existentes.
Otra
razón para afirmar que es importante debatir y sancionar
una ley de ordenamiento territorial es que en ausencia
de una ley nacional de este tipo (como sucede en Argentina),
el Estado regula lo territorial mediante normas
dispersas, que actúan de manera sectorial sobre
estas cuestiones. Así, las fuerzas del mercado asumen un rol muy importante en la regulación
de la producción, apropiación y distribución del territorio,
imponiendo una fuerte limitación al alcance y al carácter
de la actuación estatal en sus diferentes niveles, en
relación a dichos procesos. Por esta razón, la sanción
de una ley de ordenamiento territorial constituye, fundamentalmente,
una condición institucional para la recuperación del
rol del Estado en el sentido que debe adquirir el desarrollo
del territorio.
Esa
recuperación del rol del Estado en este campo, con el
objetivo de garantizar un desarrollo más equitativo
y el acceso progresivo de la población a los bienes
colectivos y sociales, requiere no sólo del reacomodamiento
de competencias entre el Estado y el mercado, sino también
de la reconceptualización
jurídica de la libertad contractual y de inversión,
cuya piedra angular, en el territorio, es el derecho
de propiedad. De acuerdo con la Constitución
Nacional, la reglamentación del derecho
de propiedad es una competencia exclusiva del Estado
Nacional (art. 75 inc. 12). En otras palabras, la importancia
de una ley de este tipo se justifica no sólo en normar
la función pública que debe guiar el desarrollo del
territorio, sino también en regular la función social a la que debe ajustarse
la iniciativa privada, para lograr el desarrollo
de territorios más equitativos y socialmente justos.
Primordialmente,
la importancia de la sanción de una ley de este tipo
radica en el reconocimiento de una política de ordenamiento
territorial, la cual debiera centrarse en un enfoque de derechos basado en la igualdad sustantiva (no formal) de
la “ciudadanía territorial”, en función de la distribución
equitativa de las cargas y beneficios del desarrollo
territorial. Conceptualmente, el objeto de la ley debe
ser integrador de políticas públicas que hasta el momento
han sido reguladas sectorialmente, pero que sin embargo,
remiten al acceso de un abanico de derechos fundamentales
que son indivisibles e interdependientes al desarrollo
territorial. En este sentido, el
abordaje de la ley debiera recuperar varias de las discusiones
ambientales que se dieron en temas como por ejemplo
soja, minería y glaciares, que han puesto en tensión
el marco actual de regulación del desarrollo territorial.
En
un estado federal como el argentino, la ausencia de
una ley nacional de ordenamiento territorial en coexistencia
con la regulación actual de los derechos reales y el
derecho de dominio en particular, debilita fuertemente
el ordenamiento territorial a nivel provincial y municipal,
pese a que los nuevos arreglos institucionales de la
reforma constitucional de 1994 ampliaron las obligaciones
a cargo de las provincias. Además, ya sea normativamente
o en los hechos, los municipios deben hacer frente a
cada vez mayores demandas. En este contexto, la regulación
a nivel provincial, ya de por sí escasa (sólo las provincias de Buenos Aires y Mendoza
cuentan con una norma de ordenamiento territorial) y
municipal, está limitada a ciertas posibilidades de
regulación del ordenamiento del territorio en términos
administrativos, ambientales o en ejercicio de su poder
de policía en materia de higiene o salubridad públicas.
Sin embargo, no tienen posibilidades de asociar deberes
al ejercicio del derecho de propiedad privada.
Resulta
por ello muy importante contar con una norma nacional
que contenga objetivos, principios y directrices que
den un marco básico y sirvan de guía para la política
de ordenamiento territorial a desarrollar. Pero también
resulta fundamental que esta ley contenga una serie
de instrumentos, que posibiliten constitucionalmente
a las provincias y a los municipios contar con herramientas
que permitan asumir un
rol proactivo desde la gestión pública en el desarrollo
del territorio.
El
reconocimiento del estatus jurídico de la política de
ordenamiento territorial crea una obligación estatal
de disponer de recursos mínimos para llevarla adelante,
con el objetivo de garantizar su utilidad y de respetarla
y promoverla. Al mismo tiempo, la juridicidad de los
principios, objetivos y directrices de política que
ella consagre, trazarían los “puntos cardinales” en
los que se deberían apoyar no sólo la racionalidad y legitimidad de la inversión pública, sino también
el sentido que el desarrollo del territorio debe adquirir.
SA
y JID
Soledad
Arenaza es Abogada, Investigadora-docente del Instituto
del Conurbano (UNGS)
Juan
Ignacio Duarte es Urbanista, Becario doctoral CONICET
/ Instituto
del Conurbano (UNGS)
El análisis crítico de la legislación urbanística
y de ordenamiento territorial en la Argentina comenzó en el
número 82 con la nota La Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del
Suelo de Mendoza,
por Marcelo Corti. Continuó en el número 83 con la nota
Ordenamiento territorial y ordenamiento
ambiental, por Hernán Petrelli,
en el número 84 con El Plan Urbano Ambiental de Buenos
Aires, por Marcelo Corti,
en el número 85 con El Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento
Territorial y Uso del Suelo en la Provincia de Buenos
Aires, en el número 86 con El Plan de Comuna
en la Ciudad de Buenos Aires, por Marcelo Corti, en el número 87 con El Proyecto de
Ley de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Chaco, por Nadia Finck, en el número 88 con Hacia la función social de la actividad urbanística
en la Provincia de Corrientes, por José Luís Basualdo, en el número 89 con Reglamentaciones
y contradicciones de “la 8912”, por Marcelo Corti, y en el número 91 con Hacia una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial
para el Desarrollo Sustentable, Entrevista
a Diego Fernández y en el número 96 con Hacia
una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial: reflexiones
a partir de tres propuestas normativas, por
Melinda Lis Maldonado, y Perspectivas
para una ley de suelos y desarrollo urbano,
por Silvia Augsburger.
Ver también en este número la nota El florecer de
las normas…
Y sobre normativa y planeamiento territorial y
urbanístico en la
Argentina, ver también entre otras
notas en café
de las ciudades:
Número 72 I Planes de las ciudades (II)
La
ausencia de una legislación territorial en la Argentina
I El déficit regulatorio y sus consecuencias I Marcelo Corti
Número 66 I Planes y Política de las Ciudades
(II)
El
Plan Estratégico Territorial y la construcción de la
Argentina deseada I La búsqueda
de consensos para el despliegue territorial de la inversión
pública I Marcelo Corti
Número 62 I Planes y Política de las ciudades
Normativa
urbanística: la articulación entre planeamiento, participación
y gestión
I Sobre los conflictos alrededor del Código
de Planeamiento Urbano de Buenos Aires I Marcelo Corti
Número 60 I Planes de las ciudades (II)
Lineamientos
Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos
Aires I Escenarios alternativos,
políticas urbanas, instrumentos de gestión I Entrevista
a Alfredo Garay
Número 54 I Planes de las ciudades
Normativa
urbana, casuística y visión procedimental
I Sobre el debate “¿Evaluar impactos o planificar la
ciudad?”. I Artemio Pedro Abba
Número 43 I Planes de las ciudades
¿Evaluar
impactos o planificar la ciudad? I
Apuntes para una normativa urbana (I). I Mario L. Tercco
Número 36 I Política de las ciudades (III)
Por
la reforma urbana en Argentina
I Declaración en el Día Internacional del Hábitat.
